[编者按] 继2011年上半年推出“身边的感动”系列报道受到广泛好评后，从2011年10月起，我们推出了新栏目“学者笔谈”。本栏目将陆续推出一批我校有影响的学者，重点展示他们在人才培养、科学研究、服务社会和文化传承与创新等方面的观点和见解、思路和做法及理论和实践，旨在弘扬科学精神，激荡人文情怀，回归学术本位，浓郁学术气象，全面提升交大学术的影响力和传播力。
■ 环保事业主体就是环保事业的参加者。环保事业主体互动指的是环保事业的参加者因开发、利用或保护环境而发生的相互作用、相互影响的状态。环保事业主体之间的互动是一个至关重要的社会关系。它事关人类与自然能否长期和谐共处这个重大问题。
■ 良性互动指的是环保事业主体都有效发挥自己的作用，共同促进环境保护事业的进步的状况。恶性互动指的是由于环保事业主体的一方甚至多方不能依法有效行使其权利或履行其义务，使环保事业停滞甚至倒退的状况。当务之急是寻找转恶性互动为良性互动的办法。
■ 当前我国环境法制建设工作的重点，应当是加强有关第三方主体监督政府的立法，以法律保障它们对政府有关环境的行为的有序和有效监督，从而使政府一方面避免在规划经济和产业、招商引资、兴办建设项目等问题上的决策失误，另一方面对企业等污染者依法进行有力的管理。
近年来，大量的环境污染或生态破坏事件引起我对这些事件中各方主体的表现的关注。基于对大量实例的研究，我提出了一个观察环保事业和环境法制的新视角和新观点，称之为“环保主体良性互动法制保障论”。
人们一般认为，环保事业就是政府管制企业的排污。其实这种认识是片面而肤浅的。环保事业是一个多方主体之间的互动和博弈的过程。环保事业之成败的关键，在于这些主体是否在法律保障下形成良性有效互动。为了加快发展方式的转变，实现科学发展，我们需要全面、深刻地认识我国环保事业主体和它们之间的互动关系，并以法律保障它们之间的良性互动。
很多其他的公共管理领域，如食品安全、公共卫生、安全生产、城乡建设等，由于存在着同环保事业中类似的多方主体互动和博弈。对这些领域也可以用这个“主体良性互动法制保障论”来观察和理解。在这个意义上，“主体良性互动法制保障论”的意义超出了环境法学的范围。
环保事业主体及其互动
环保事业主体就是环保事业的参加者。环保事业主体互动指的是环保事业的参加者因开发、利用或保护环境而发生的相互作用、相互影响的状态。环保事业主体之间的互动是一个至关重要的社会关系。它事关人类与自然能否长期和谐共处这个重大问题。
我国环保事业主体互动关系可用以下等边三角形模型来表达。
如图所示，环保事业主体主要有三个，即政府（既是管制者也是被监督者）、企业（既是被管制者也是被监督者）和“第三方主体”（监督者）。
用经济学的语言讲，管制是政府即行政机关出于防止或纠正市场失灵而对市场主体的干预。管制是政府存在的理由之一。在环保事业中，政府通过执行环境保护法律和政策来进行管制。政府同时又是被监督者。这是因为不论是政府的环境管制还是政府有关环境的其他行为，如经济发展规划、产业发展规划、招商引资、建设项目审批等行为，都应当受到监督。政府不受监督，必然懈怠、乱作为甚至腐败。我国大量的环境污染或生态事件都证明了这个论断的正确性。
企业由于其生产和经营行为可能带来污染等负外部性，因此一方面受到政府的管制，另一方面受到社会的监督。
“第三方主体”指的是依法有权监督政府和企业的主体，包括立法机关、检察机关、法院、公众、公民团体和不处于被管制状态下的企业等主体。
如图所示，在我国环保事业中，在上述三大主体之间存在着一种管制关系和两种监督关系。前者是政府与企业之间的互动。后者是第三方主体分别与政府和企业之间的互动。
环保事业主体互动的结果
从互动的结果看，环保事业主体互动有良性和恶性两种情况。
良性互动指的是环保事业主体都有效发挥自己的作用，共同促进环境保护事业的进步的状况。良性互动关系可以用图中的等边三角形来表示，即三大类主体既不缺位也不越位，它们之间的互动力度都恰到好处，构成一个总体均衡、稳定的互动关系。在良性的互动关系中，管制者有效地行使管制的权力，被管制者接受管制，依法约束自己可能对环境带来不利影响的行为；监督者依法有效地对管制者和被管制者进行监督，促使它们依法办事。
恶性互动指的是由于环保事业主体的一方甚至多方不能依法有效行使其权利或履行其义务，使环保事业停滞甚至倒退的状况。例如，由于政府管制缺位或管制不力，企业等被管制者大肆向公共环境排放污染物，通过规避治理污染的成本来换取其产品的价格竞争力，以牺牲环境和资源的方式谋求一己之私利。再如，由于公众和社会对政府和企业监督不力，致使政府在环境与发展问题上决策失误，环保履职不力。近年来媒体频繁曝光的大量环境污染和生态破坏事件证明这种恶性互动的广泛性。党的十七大报告在谈到当前我国的发展所面临的困难和挑战时，指出的第一个问题就是“发展的资源环境代价过大”。这个代价就是这种恶性互动的代价。因此，当务之急是寻找转恶性互动为良性互动的办法。
环保事业主体互动的实质
环保事业中的各种主体，都基于自己的利益参与环保事业，在这个过程中进行利益的交换。认清环保事业主体之间的互动的实质，有助于认识以立法保障它们之间的良性互动的必要性。
对于作为被管制者和被监督者的企业而言，这种“交换”就是接受管制，遵守法律，将生产和经营活动引起的负外部性内部化，由此“换”来其生产的合法性。
对于政府而言，这种交换根据政府行为的不同，分为两种情况。其一，作为管制者的政府是以管制环境污染和生态破坏的良好效果和良好的环境质量和环境公共服务，实现人民在环保公共服务方面对它的委托，来“换取”其自身存在的正当性。其二，作为被监督者的政府是以在经济发展规划、产业发展规划、招商引资、建设项目审批等可能对环境带来重大影响的行政决策中，将这些决策的环境影响其与它们的经济和社会效益很好地协调起来，来“换取”自身从事这些决策的资格。
对于第三方主体而言，由于其构成比较复杂，相关的“交换”也不一样。对于其中的国家权力机关、国家检察机关和国家审判机关而言，这种“交换”是以监督的有效性，来“换取”其存在的正当性和必要性。对于其中的公众而言，这种“交换”是以他们承担的税赋来“换取”政府提供的环境公共品即安全、卫生的生存环境。
以法律保障环保主体的良性互动
当前我国环境法制建设的瓶颈问题是法律对环保监督关系保障不足。根据依法治国方略，各级政府行使行政权的一个必要前提是“有法可依”。法律一方面授权并保障行政权的行使，另一方面保障对行政权的监督和制约，防止行政懈怠或行政乱作为。当前，我国环保事业中的管制关系得到了法律比较充分的保障，法律为政府对企业排污等影响环境的行为的管制规定了比较充分的制度和措施。大量的环境污染和生态破坏事件表明，问题主要在于地方政府环保执法不力。地方政府环保执法不力的一个很重要的原因是它们没有受到第三方主体的有力监督。在缺乏第三方主体的有力监督的情况下，地方政府难以避免行政懈怠或者在规划地方经济、招商引资、兴办建设项目等方面的决策失误。而第三方主体监督不力的一个重要原因是法律没有为这种监督提供完善的制度保障。第三方主体的监督，不论是对政府的监督，还是对企业的监督，都面临法律保障不足的困境，难以充分、有效行使知情权、参与权、表达权和监督权。
由此看来，当前我国环境法制建设工作的重点，应当是加强有关第三方主体监督政府的立法，以法律保障它们对政府有关环境的行为的有序和有效监督，从而使政府一方面避免在规划经济和产业、招商引资、兴办建设项目等问题上的决策失误，另一方面对企业等污染者依法进行有力的管理。
这种立法的核心内容是地方政府环保决策监督制度。法律应当为第三方主体中的人民代表大会、公众和公众团体对地方政府的环保决策进行监督提供制度保障。为此，提出以下三点建议：
一是，通过《中华人民共和国环境保护法》（以下简称“《环保法》”）的修订，为地方人大常委会依据《各级人大常委会监督法》监督地方政府的环境决策提供程序性规定，把环境监督关系纳入地方人大常委会监督工作的范围。各级地方人民代表大会可以通过行使宪法和法律赋予的监督职权，对地方政府有关环境的决策进行监督。我国《宪法》第一百零四条规定：“ 县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；监督本级人民政府……的工作；……”县级以上人民政府有关地方经济规划、地方产业发展规划，招商引资、审批建设项目等方面的决策活动，属于地方政府的工作，因而属于地方人民代表大会监督的范围。大量的环境污染或生态破坏事件表明，地方政府的这些活动往往对地方环境带来巨大的有害影响。因此对这些政府决策的监督应当纳入地方人大的监督范围。地方人大可以通过听取政府工作报告、开展专项调查、进行专题质询等方式进行监督。由于地方人大掌握着地方政府官员的任免权和罢免权，如果敢于运用并运用得当，地方人大对政府有关环境的决策的监督是最有效的。现在需要的是用法定的制度和程序来落实地方人大常委会的监督。
二是，通过《环保法》的修订，为公众参与政府环境决策提供制度和程序保障。公众和公众团体往往由于直接或间接受到环境污染或生态破坏的有害影响而高度关注政府有关环境的决策。由于互联网技术的普及，公众和公众团体获得了一个前所未有的表达意见和建议新渠道。公众和公众团体通过互联网表达的关于环境问题的意见越来越多。《环保法》的修订，为建立和完善公众和公众参与政府环境决策的制度提供了一个宝贵的机遇。例如，可以在新的《环保法》中规定地方政府环境咨询委员会制度，并赋予其参与政府环境决策的资格。邀请公众或公众团体的代表人士参加这个委员会，使其通过环境咨询委员会的渠道在政府环境决策过程中及时表达意见和建议。环境咨询委员会的设立，使公众和公众团体的意见表达从体制外转到体制内，有助于地方政府在地方经济规划、地方产业发展规划，招商引资、审批建设项目等方面的科学决策，同时避免出现由于政府决策失误而导致的官民关系紧张和巨大的社会救济成本。又如，环境与发展综合决策、规划环评制度等，都有进一步完善的必要。
三是，通过《环保法》的修订，建立环境公民诉讼制度，为防止地方政府在环境管制上的懈怠和乱作为提供一个新的制度保障。环境公民诉讼制度虽名为一种“诉讼”，但实际上是一种以诉讼为威胁手段的对政府环境履职的监督制度。它起源于美国环境法，被很多国家的环境法律所借鉴。国外经验表明，它是一项行之有效的督促政府勤勉履行环保职能的制度。在修订《环保法》时，可以规定一个符合中国现阶段国情的中国式的环境公民诉讼制度。它的内容可以包括三个方面：第一，公民、法人和其他组织如果有初步证据证明地方人民政府或其主管部门有疏于履行本法或者其他法律规定的环境保护职责，如规划环评、行政限批、信息公开、公开听证会、工业开发区环境监管等，可以对该政府或政府部门发出书面通知，告之疏于履行职责的情况并要求其依法履行职责。第二，如果被告知的政府或政府部门在书面通知送达60日内仍未依法履行有关职责，则公民、法人和其他组织可就该事项向人民法院提起行政诉讼，请求人民法院裁决其依法履行有关职责。第三，不论原告胜诉与否，人民法院可以判决被告为原告支付适当的律师费用、监测鉴定费用或其他诉讼费用，以此减轻环境公民诉讼原告的经济负担。这个制度的创立将为我国公民监督政府环保履职提供一个新的重要途径。
环保主体之间的良性互动需要得到法律制度的保障才具有严肃性和持久性。法律对于环保主体良性互动关系的保障程度，是衡量一个国家环保事业发展水平的重要指标。古希腊“达摩克利斯之剑”的典故告诉人们“临绝地而不衰”的道理。就政府环保履职而言，各种监督和制约制度就像悬在官员头上的“达摩克利斯之剑”，起着确保政府勤勉履行环保职能的重要作用。为落实科学发展观，加快发展方式的转变，建议党和政府有关部门将环保主体良性互动的法律保障问题（特别是第三方主体与政府和企业之间的监督互动法制保障问题）纳入议事日程，以立法手段克服这个“瓶颈”问题，为我国环保事业主体之间的良性有效互动提供法律保障。
学者小传
王曦，教授，上海交通大学法学院环境资源法研究所所长，专长中国环境法、国际环境法、美国环境法。
中国环境资源法学研究会副会长，教育部人文社科重点研究基地环境资源法学学术委员会委员，国际自然保护联盟（IUCN）环境法委员会指导委员，IUCN环境法学院理事（代表东北亚地区），环境法国际理事会[德]理事，澳大利亚南澳大学商学院环境法兼职教授，全国政协委员，全国政协人口资源环境委员会委员，中国民主建国会中央常委，民建中央人口资源环境委员会主任，上海市人民政府参事。英国牛津大学出版社《国际环境法年鉴》联席主编，剑桥大学出版社《跨国环境法》学术顾问，澳大利亚《亚太环境法杂志》和《麦考瑞国际与比较环境法评论》国际编委，巴西《巴西环境法杂志》国际编委。
所著教材《国际环境法》获司法部全国法学优秀教材奖（2006年）。曾担任世界银行、亚洲开发银行多个项目的环境法专家和国家社科基金、教育部、环保部等省部级项目的负责人。近年来，研究《中华人民共和国环境保护法》的修订，提出以规范和制约有关环境的政府行为为修订方向的建议，得到全国人大、环保部和环境法学界的重视。担任中国工程院、环保部“中国环境宏观战略研究”课题的主要研究人员。2007年获中国工程院、环保部联合颁发的“中国环境宏观战略研究”课题优秀个人奖。
