《21世纪经济报道》专访上海交通大学环境资源法研究所所长
“在我国的环境资源保护类法律中， 针对企业行为管理的规则已经比较完善。《环保法》修订的方向应当是规范与约束政府行为，防止政府成为环境问题的制造者”，全国政协委员、上海市人民政府参事、上海交通大学环境资源法研究所所长王曦对本报强调。
我国正在适用的《环保法》是1989年制定的。该法制定之时，恰逢中国经济转轨的前夕。时至今日，20多年过去了。中国的经济基本实现转轨，经济与社会都发生了翻天覆地的变化。《环保法》的不少内容早已与现实脱节，因空心化而被“束之高阁”。 因此该法亟需修订。
2008年，在环保部的支持下，上海交通大学环境资源法研究所成立了“环保法修订研究”课题组， 联合国内八所大学和美国PACE大学等学校的的环境法学者开展了《环保法》修订研究。王曦担任课题组负责人。目前，该课题组已向环保部提交了《环保法》实施后评估报告草案和《环保法》（修订建议稿）草案等成果。。
政府约束和社会参与规则缺失
《21世纪》：关于《环境保护法》要不要修改一直存在争论。你如何看待这种争论？
王曦：大家普遍认同《环保法》应当修改。但是对于如何修改，大家的意见并不统一。我们认为，在当前举国上下大力落实科学发展观，加快转变经济发展发展方式的新形势下，我们应当以修订《环保法》为契机，完善我国的环境法制，使我国的环境法制更好地为建设资源节约型环境友好型社会提供制度保障。我们注意到，《环保法》虽然存在严重的空心化现象，但是它有一些重要条款，例如关于国家环境保护行政体制和政府的一般性环境管理制度的条款，不存在空心化问题。这些条款揭示《环保法》具有其他法律所无法替代的特殊功能。总体来说，这个特殊功能就是：为中国环保事业和政府履行环保职能提供法律依据和基本制度安排。因此，《环保法》是“环保事业基础法”。《环保法》的修订，应当围绕这部法律的特殊功能进行，以制度创新使《环保法》的特殊功能得到更好的发挥，让特殊的《环保法》真正特殊起来。
《21世纪》：从宏观的角度来看，《环保法》主要存在哪些缺陷？
王曦：从环保法律客体角度来看，我国环境资源保护类法律的覆盖面相对来说是较为完整的，涵盖了空气、水、大气、土壤、放射性污染等各方各面，没有大的空白。但是当我们从环保法律主体的角度来看时，就发现环境资源保护类法律的覆盖面存在着较大的缺陷。
在环保事业中主要有三大类行为主体。一是作为管理者的政府，即行使环保职能的政府。二是身兼污染制造者与解决者双重角色的企业。三是除了政府与企业之外的社会的方方面面，我们称之为“第三方主体”。通常说，完善的环境法制应确保这三种主体在环保事业中各自的法律地位与作用，并通过切实的程序与制度安排，使得各主体能够切实地履行其权利和承担其义务，并形成有效的良性互动。这种有效的良性互动是：政府一方面根据科学发展的理念，实行环境与发展综合决策，防止因决策引起环境问题，另一方面依法有效管理企业有关环境的生产和经营行为，克服在资源环境领域中的“市场失灵”；企业在生产和经营活动中严格遵守环境资源保护法律和标准，不引起环境污染和生态破坏；“第三方主体”依法有序参与政府有关环境事务的决策过程，对政府和企业遵守环境资源保护法律的情况进行有效监督。
我国的环境资源保护法律并未对这三大类行为主体的法律权利和义务给予均衡的覆盖。现行法律主要是政府管理企业的法律。例如《环保法》、《大气污染防治法》等法律条款中大概有80%都是对企业行为的管制，对政府及“第三方主体”有关环境事务的行为规范十分薄弱。而这个缺陷，恰好属于《环保法》的特殊功能的缺陷。因此，应当通过《环保法》的修订来弥补这个缺陷。
《21世纪》：具体到《环保法》对政府约束的缺陷，主要体现在什么地方？
王曦：在中国的特殊国情下，政府不仅是环境管理者，而且是经济建设的规划者、投资者和招商者。换句话说，政府不仅是“裁判员”，也是“运动员”。如果政府在招商引资、规划和推动地方经济的发展过程中，没有协调好经济发展与环境保护的关系，没有充分考虑环境资源的外在约束，就会做出很多短视的决策，或者在执法上消极懈怠或不作为，从而沦为环境问题的主要制造者。
回顾近年来频遭曝光的一些污染事件、以及由此引起的一些群体纠纷，可以发现背后都有政府的身影。这样的例子并不少见，例如安徽等省的血铅污染事件，是由于当地政府招商引资引进污染型企业，又没有严格管理、及时搬迁周边群众，以至于酿成悲剧。在唯GDP的发展观指导下，不少地方的政府实际上走的是以牺牲环境资源换取地方经济快速发展的道路。在GDP增长数字与环境、资源的完善性和人民群众的健康面前，不少地方的政府只顾前者，忘了后者。在这种情况下，应该先抓哪一头？明显应该先抓政府。只抓企业的话，这个企业好了，还会有下一个企业出来。所以抓手应该是在政府。因此我们建议，法律应当切实规范和约束政府行为，否则政府也会成为间接的污染制造者和环境侵权者。
加强对政府环保履职的监督
《21世纪》：除政府之外的“第三方主体”的参与存在哪些缺陷？
王曦： 从“第三方主体”对政府与企业的监督角度来说，现行环境资源保护类法律的规定十分薄弱。法律对人民有关环境事务的知情权、参与权、表达权、监督权没有给予切实的保障。而这也是《环保法》的重要缺陷。尽管现行 《环保法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，但可惜是，这条原则性规定没在后面的立法中充分展开和进一步细化。比如，单位和个人对于环境问题有意见，怎么提呢，你到政府去政府不理你怎么办，你应该找谁，找哪一个部门，最后后果如何处理？这些都没有细则。因此，我们看到公众在参与“无门”，监督“无路”的情况下，公众常常寻求非常规手段，如群体性“散步”、“静坐”、甚至“围攻”政府机关，引发群体事件。因此，这是《环保法》修改的另一个重点。只有在法律上对于人民的知情权、参与权、表达权、监督权的行使给予程序性和制度性的保障，第三方主体才能在环保事业中发挥对于政府和企业的监督者的作用。而政府和企业只有处在社会的有力监督之下，才会切实遵守环境资源保护法律，在环保事业发挥各自应当发挥的作用。
此外，在人民代表大会对于政府环保履职的监督，政府环境信息公开，政府官员和国企领导人的环保政绩考核等方面，在修订《环保法》时也应当做出适当的制度安排。
实行环境与发展综合决策
《21世纪》：在你的分析中, 政府成为环境问题的制造者,其中一个很主要的原因,就在于政府的各个部门之间,缺少协调机制,那么,你认为应当如何设置这种协调机制?
王曦：政府行政的一条原则是“依法行政”。“依法行政”，首先要有法。如果对某个方面的问题无法可依，政府就无所适从，甚至出现为所欲为的情况。从当前的情况看，我国环境资源类法律中缺乏对政府科学、民主决策的制度安排。因此，最好是在事先预防，尤其是经济发展规划和招商引资这些可能对环境带来影响的决策上，通过加强协调机制的建设，保障政府决策的科学化和民主化。
首先，我们建议恢复政府部门之间的环保联席会议制度。各个部门在环保问题上往往有不同的意见，例如在修建水坝的问题上，不同的部门往往各执一词，意见不统一。有的部门希望多建坝，有的环保部则认为建坝要慎重，要充分考虑建坝的环境和生态影响。由于各个部门之间法定的职责和侧重面不一样，往往会有冲突，需要协调。问题在于怎么协调？从前，各个部委之间存在一个不定期的联席会议，由总理或者副总理牵头，会议的秘书处放在原来的国家环保总局。部门之间遇到职责冲突，通过这个联席会议来协调解决。后来因为机构改革就把这种联席会议取消了，这样在中央各部委之间就失去了协调环境与发展问题的一个重要途径。我们建议，在修改《环保法》时，应该恢复这种联席会议，而且应该将这种联席会议从中央层面扩展到省级层面。
其次，我们建议国家和省级政府层面，设立非政府的环境咨询委员会。这个咨询委员会可以列席国务院和省级政府的环保联席会议，可以受政府的委托对特定环境问题进行调查和研究，它的任务是参与并在一定程度上监督政府有关环境问题的决策过程，为政府的科学决策服务。这个委员会的成员，应当至少三分之二为行政官员以外的人士，比如专家学者、社会团体代表、企业人士、人大代表、政协委员等。他们应当是德高望重，有能力对政府决策和环境问题进行公正评估和判断，能够吸纳社会意见并敢于发表独立意见之人士。这种环境咨询委员会作为社会的代表参与政府有关环境事务的决策并监督政府的环保履职，为“第三方主体”在我国环保事业中发挥作用提供了一个重要的组织和制度保障。
这两种制度，一个完善政府内部有关发展与环境问题的协调，另一个完善政府与社会在发展与环境问题上的协调，都是落实科学发展观所必需的制度安排。
加强对地方政府环保履职的约束和激励机制
《21世纪》：由于环保系统不是垂直管理，地方环保部门受当地政府部门领导，往往无法切实履行环保职责，对此，有无对地方政府约束的机制？
王曦：由于地方环保部门只对地方的首长负责，所以尽管环保部及其六个环保督察中心，看到地方上出了很多环境问题，也管不了，只是干着急，顶多也就是给地方上提个醒，没有办法真正的制约地方政府。因此，我们建议，要设置一些制度，使得地方政府在一定程度上要受到中央的制约，不能只是为了经济发展而牺牲地方的环境。
首先，我们可以借鉴发达国家使用的比较多的一个手段，就是在大型项目的规划和投资上对地方政府进行制约，把地方政府遵守和实施环境资源保护法律的情况作为审批这种规划和投资的条件。
其次，我们可以推广地方上尝试的“约谈制”。我们看到，黑龙江、山东、浙江等地的环保厅，已经借鉴了国土资源部的“约谈制”。国土资源部为了保护耕地，可以对省长约谈。尽管两者之间并无隶属关系，但也可以体现出警告和监督作用。这个做法，完全可以用到环保领域来。如果环保部发现地方的重大决策对环保有隐患，就可以请当地政府的负责人来谈一谈。很多地方的实践表明，环保部门的这种约谈是有效的。
第三，就是将行政限批的手段提高到《环保法》的层次。所谓行政限批，是指如果一个地区、流域或者行业频频出现严重违反环境资源保护法律的事件，以至于环境问题十分严重，则环保部门有权暂停这一地区、流域或行业的所有新建项目的审批，直至它们完成整改。近年来行政限批应用的比较频繁，这从另外一个角度凸显了政府有可能是环境问题的制造者。现在这个手段只是一个行政行为，而行政行为的强制性比较弱，不稳定，属于可用可不用的手段。如果法律上对它加以确认，则它就具有更大的稳定性和可预见性。如果环保部在应当进行行政限批的情况下不这么做的话，就是渎职不作为。这既是对地方政府的约束，也是对环保部的约束。
法律的作用在于防止最坏情况的发生。这三种手段就是防止最坏情况发生的手段。
此外，《环保法》的修订还应当做的一件事是为地方政府履行环保职能提供财政保障。在当前这种中央和地方的分税制下，地方政府处于要落实的政策和职责多，但资金少的窘境。很多地方政府的无力为履行环保职能提供足够的经费。为此，《环保法》的修订应当规定为地方政府履行环保职能提供足够的财政支持，让地方政府的环保事权与财权匹配起来。
摘自《21世纪经济报道》：http://www.21cbh.com/HTML/2011-4-13/5MMDAwMDIzMjE5MA.html
